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立案難、審理難、執(zhí)行難三大“頑疾”有待破解

十二屆全國人大常委會第六次會議定于今日至12月28日在京舉行。除了審議國務院關于提請廢止《國務院關于勞動教養(yǎng)問題的決定》和《國務院關于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》的議案、關于提請審議關于調整完善生育政策的決議草案，本次會議的另一個重要議題是審議行政訴訟法修正案草案。這也是行政訴訟法自1990年10月1日施行以來首次啟動大修。

　　專家表示，行政訴訟法頒布之初，因其首次將“民告官”作為一種法律制度確定下來，曾被認為是巨大突破。然而這部法律實施23年以來，“民告官”之路走得并不順暢，行政訴訟法在受案范圍、管轄、審理程序等方面頗存爭議，實踐過程中存在立案難、審理難、執(zhí)行難三大“頑疾”。

　　“民告官”多因拆遷

　　著名律師袁裕來先后代理了數(shù)千件行政訴訟案件，據他介紹，這些案件絕大部分與征地、拆遷有關。

　　1987年，浙江省蒼南縣農民包鄭照因為房屋被強拆，將蒼南縣政府告上法庭，成為“民告官第一人”。兩年后，行政訴訟法在七屆全國人大二次會議上獲得通過，1990年10月1日起施行，23年來從未有過修改。

　　“它改變了長久以來人們‘官貴民賤’的觀念，使得老百姓和政府能夠坐在同一個法庭的兩端，來接受法院的裁判。”對于這部法律的出臺，中國政法大學副校長馬懷德曾給出這樣的評價。行政訴訟法給予“民告官”以法律依據，越來越多的公民、法人、社會組織開始通過行政訴訟來維護權益，向政府“討公道”。

　　然而，20多年來，行政訴訟制度的運轉也出現(xiàn)一些問題。

　　公開數(shù)據顯示，自1990年行政訴訟法實施至2012年，全國法院一共受理一審行政訴訟案件191萬余件，年均83168件。

　　學者劉行日前在《法制日報》撰文指出，目前全國法院行政案件年受案量在12萬件左右，“相對于全國數(shù)以萬計的行政機關，不計其數(shù)的執(zhí)法活動，每年區(qū)區(qū)12萬件可謂九牛一毛都不到。這與民眾表達訴求的強烈愿望，以及政府依法行政水平的實際現(xiàn)狀都明顯不相稱。行政訴訟告狀難已成為社會公眾普遍反映強烈的問題之一，在法院各類型案件中表現(xiàn)最為突出。”

　　浙江之星律師事務所主任袁裕來在坊間有著“行政訴訟第一人”之稱，2000年以來，袁裕來先后代理了數(shù)千件行政案件（包括行政復議和訴訟），告過260多個行政機關。

　　“這些行政訴訟案件絕大部分與征地、拆遷有關。”袁裕來說，十多年來，他的被告從基層政府一直到國家部委，“在浙江，幾乎沒有哪個地方政府沒有被我告過。”

　　盡管代理的多個重大案件勝訴，但袁裕來深感行政訴訟不易，“很難，非常難！”

　　原告勝訴不到一成

　　專家表示，我國行政訴訟審判效果和質量不容樂觀，“究其原因，就是地方政府通過各種有形無形的方式對行政審判加以干預”。

　　在現(xiàn)實中，行政訴訟被公認有三大難：立案難、審理難、執(zhí)行難。

　　“起訴書遞上去，有的法院根本不收，不立案。”袁裕來說，法院往往不會給出任何理由，就是不予立案。不能立案，就意味著無法進入司法程序。

　　2009年，北京一名律師在半年內代理了4起行政訴訟，但全都未能立案，“上海某區(qū)法院立案庭法官說，‘被告區(qū)政府的意見是讓你們冷靜一下，所以我們不立案’。”這樣的理由讓他哭笑不得。

　　據了解，一些地方法院對以本地區(qū)行政部門為被告的行政訴訟案件往往不予受理，即使行政相對人的起訴符合行政訴訟法規(guī)定的受案條件，由于擔心自身利益受到影響，司法機關也會設置各種障礙，或久拖不決。

　　中國政法大學副校長

　　馬懷德此前在接受媒體采訪時披露，我國行政訴訟案件原告勝訴率不到10%，審判效果和質量不容樂觀，“究其原因，就是地方政府通過各種有形無形的方式對行政審判加以干預。”

　　袁裕來表示，現(xiàn)階段，作為審判機關的法院，其人、財、物等資源要素均受制于當?shù)赝壭姓C關，政府和法院有著千絲萬縷的聯(lián)系。

　　作為對司法權獨立性的探索，浙江臺州法院系統(tǒng)曾試點“異地交叉管轄”，旨在“讓法官在沒有任何行政壓力的前提下公正地判決案件”。

　　統(tǒng)計數(shù)據顯示，異地管轄制度在浙江臺州實施一年后，行政訴訟案件中政府的敗訴率從13.1%上升到62.5%。最高人民法院對此予以肯定，此后，指定管轄、異地審理等改革措施在各地法院得到推廣。

　　“隨著社會經濟結構的變化、法治環(huán)境的變化以及訴訟制度本身的發(fā)展，現(xiàn)行行政訴訟制度的有些規(guī)定不適應，有些規(guī)定不完善。”早在2011年，中國政法大學終身教授、中國行政法學研究會名譽會長應松年就撰文指出，行政訴訟法已經到了非修改不可的地步。

　　“紅頭文件”難起訴

　　縣政府發(fā)文要求“沒有初中畢業(yè)證，不能辦理結婚證”。類似“紅頭文件”侵犯公民權益并非個案。

　　據了解，我國在制定行政訴訟法時，出于多方面考慮，對行政訴訟的受案范圍作了較為嚴格的限制。

　　根據行政訴訟法規(guī)定，對于政府發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等，被視為抽象行政行為，是不可以起訴的。但在實際上，一些政府部門以規(guī)范性文件（紅頭文件）侵犯公民權益的事情時有發(fā)生。

　　2007年，福建省平和縣下發(fā)了一個備受爭議的“紅頭文件”：沒有初中畢業(yè)證，不能辦理結婚證。盡管該文件后被廢止，但根據我國現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，老百姓對這樣荒唐的“紅頭文件”，并不能提起行政訴訟。

　　“目前，行政訴訟法規(guī)定的受案范圍，局限于行政相對人受到人身權、財產權方面的侵害。”北京大學憲法與行政法中心主任姜明安說，受案范圍狹窄，使得行政相對人的合法權利受到侵害后得不到救濟，諸多方面的權利保護處于真空狀態(tài)。

　　“要有效阻止‘紅頭文件’濫發(fā)現(xiàn)象，必須修改行政訴訟法，讓老百姓能起訴政府的‘紅頭文件’，接受司法審查。”姜明安表示，把“紅頭文件”納入行政訴訟受案范圍，是必要的。

　　馬懷德也曾發(fā)表文章稱，20多年前制定行政訴訟法時，并沒有意識到“紅頭文件”可能成為侵犯公民、法人或其他組織合法權利的載體和形式，而且當時認為很多“紅頭文件”是行政執(zhí)法的依據，也不宜納入訴訟范圍。

　　“現(xiàn)在看來，中國法制建設經過20多年突飛猛進的發(fā)展，特別是行政機關依法行政意識的增強，行政機關的具體行政行為已經基本上受到各方面法律的約束。”馬懷德主張，應盡快建立對抽象行政行為可以提起訴訟的制度，以此來約束“紅頭文件”。

　　贏了官司執(zhí)行仍難

　　專家分析，行政機關敗訴案件執(zhí)行難的原因是多方面的，主要是司法體制的原因。

　　作為一個行政訴訟方面的“實干家”，袁裕來自稱從來不把勝訴當作目的。他知道，即使千辛萬苦立了案，法院判決起訴方勝訴，也可能遭遇執(zhí)行方面的難題。對付執(zhí)行難，袁裕來有自己的絕招，“我會在博客、微博上公開法院的判決，媒體一關注一曝光，法院和敗訴的行政機關就吃不消了。”

　　但是其他“民告官”案件中的“民”，大多沒有袁裕來的影響力。由于法院缺乏強制執(zhí)行手段，很多時候原告即使贏了官司，也難以從政府那里討回公道。

　　馬懷德表示，形成行政機關敗訴案件執(zhí)行難的原因是多方面的，有被執(zhí)行行政機關的原因，也有執(zhí)行機關的原因。但主要是司法體制的原因，總的來說，可以總結為三個方面：被執(zhí)行組織沒有履行能力、部分行政機關無視法院權威、我國現(xiàn)行司法權力較難有效制約行政權。而司法權力難以有效制約行政權，是因為法院的自身權威、獨立性以及法官的獨立性均不夠。

　　盡管現(xiàn)行的指定管轄、異地審理等措施有利于增加司法機關獨立性，但在業(yè)內專家看來，變更管轄權增加了訴訟成本，過大的跨度也不利于當事人的權益和審理后的執(zhí)行，“其作用不可過高估計”。中國政法大學法學院副院長何兵指出，要從根本上解決問題，還必須修訂行政訴訟法之外的相關法律，真正從制度上給予司法機關獨立性，保證司法不受行政干預。

　　■行政訴訟法大事記

　　◎1989年4月4日，全國人大通過行政訴訟法，該法于1990年10月1日起施行。

　　◎1991年6月11日，最高人民法院發(fā)布司法解釋，分別就行政訴訟受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據、起訴和受理、審理和判決、執(zhí)行、侵權賠償責任、期間、訴訟費用等12方面問題作出規(guī)定。

　　◎1997年4月29日，最高人民法院發(fā)布司法解釋，就行政賠償案件的受案范圍、管轄、訴訟當事人、起訴與受理、審理與判決、執(zhí)行與期間、其他等7個方面問題作出規(guī)定。

　　◎行政訴訟法出臺后，10多年里催生了4部規(guī)范行政權行使的法律：1994年5月12日，《中華人民共和國國家賠償法》公布，進一步保障公民的人身權利和財產權利、促進國家機關及其工作人員依法行使職權；1996年3月17日，《中華人民共和國行政處罰法》通過，該法就行政處罰的程序作了比較詳細的規(guī)定，是行政處罰的基本法律；1999年4月29日，《中華人民共和國行政復議法》通過，該法對行政復議的范圍、程序等作了全面規(guī)定；2003年8月27日，第十屆全國人大常委會第四次會議通過《中華人民共和國行政許可法》，該法就行政許可的基本原則、范圍和程序作了詳細規(guī)定。

　　◎今年1月，最高人民法院在全國法院試行行政案件相對集中的管轄制度。

　　京華時報記者陳蕎

編輯：馮琪